Overheden beloven steeds meer digitale transparantie, maar dat lukt maar niet. Het probleem zit niet in de techniek, maar in verkeerde denkwijzen over wat transparantie eigenlijk betekent. Dat concludeert jurist Annemarie Balvert in haar promotieonderzoek naar de open digitale overheid aan de Universiteit van Tilburg.
“Bij de ontwikkeling van systemen voor de overheid zien we dagelijks hoe lastig het is om transparantie echt betekenis te geven,” beaamt Johan de Jong, Director Consulting en expert digitale overheid bij CGI Nederland. “De focus ligt vaak op techniek en op aansluiting bij de geldende wet- en regelgeving. Er wordt bij de realisatie van systemen nog te weinig stilgestaan bij de vraag voor wie en waarom de informatie beschikbaar moet zijn.”
Twee verhalen, twee werkelijkheden
Balverts onderzoek toont aan dat er twee verschillende narratieven bestaan over waarom overheidsinformatie toegankelijk moet zijn. Het vertrouwensnarratief gaat over democratische controle: burgers hebben recht op informatie om de overheid te kunnen controleren. Het waardenarratief daarentegen richt zich op hergebruik: ontwikkelaars, onderzoekers en bedrijven willen overheidsinformatie gebruiken om nieuwe toepassingen te creëren.
“Het probleem met deze hervertellingen is dat ze beide verhalen vermengen, omdat ze ervan uitgaan dat overheidsinformatie die op basis van het ene narratief wordt verstrekt ook ten bate van het andere narratief kan worden gebruikt,” schrijft Balvert in de samenvatting van haar proefschrift.
Die vermenging heeft concrete gevolgen voor systeemontwerp. Waar het waardenarratief gebaat is bij machine-readable datasets die real-time beschikbaar zijn, kan het vertrouwensnarratief juist beter af zijn met toegankelijke teksten en samenvattingen, en soms zelfs afkoelperiodes voordat gevoelige informatie beschikbaar komt.
Praktijk toont de problemen
De gevolgen van deze conceptuele verwarring zijn in de praktijk pijnlijk zichtbaar. Een analyse van Nederlandse gemeenten toont aan dat digitalisering vaak vastloopt op precies deze onduidelijkheden. Gemeente Utrecht maakte bijvoorbeeld gegevens over geluidsmeting technisch ‘openbaar’ via een systeem genaamd Squit, maar burgers moesten fysiek naar het gemeentehuis, onder begeleiding het systeem raadplegen, waarbij onduidelijk was welke gegevens mee naar huis mochten en of er kosten aan verbonden waren.
De Raad van State oordeelde dat dit geen échte openbaarheid was, omdat het systeem niet toegankelijk was voor burgers, niet raadpleegbaar via elektronische weg, en er nog een extra beoordeling plaatsvond voordat gegevens werden verstrekt. Het illustreert het verschil tussen wat overheden technisch mogelijk maken en wat burgers praktisch kunnen gebruiken.
Deze spanning tussen technische mogelijkheden en praktische toegankelijkheid loopt als een rode draad door de digitalisering van overheidsdiensten. Nederlandse gemeenten worstelen massaal met vergelijkbare problemen bij de implementatie van nieuwe wetgeving die digitale dienstverlening verplicht stelt.
Informatiekosten worden onderschat
Reden voor de systematische problemen ligt volgens Balvert in de onderschatting van informatiekosten. Technologische ontwikkelingen hebben overheden er lang van overtuigd dat informatie delen marginale kosten heeft: “even kopiëren en klaar”. Maar de kosten van het begrijpen en verwerken van informatie zijn enorm gegroeid door informatie-overload.
“Beide narratieven hebben een theoretische mogelijkheid voor een teveel aan informatie, maar lossen ze dat op volledig andere manieren op,” stelt Balvert. Voor het waardenarratief kunnen gebruikers zelf bepalen wanneer informatie de investering waard is. Voor het vertrouwensnarratief moet de overheid juist investeren in begrijpelijke communicatie, omdat burgers er geen direct economisch belang bij hebben.
Die verschillende behoeften vereisen verschillende technische oplossingen. Een gemeente die vooral democratische controle wil bevorderen, investeert in samenvattingen en persoonlijke ondersteuning. Een gemeente die innovatie wil stimuleren, zorgt voor API’s en machine-readable datasets.
Wetgeving erkent het verschil
Balverts analyse van de Wet open overheid (Woo) en de Wet hergebruik van overheidsinformatie (Who) laat zien dat beide wetten andere accenten leggen in hun omgang met technologische ontwikkelingen. De Woo creëert meer mogelijkheden om informatie gedifferentieerd te delen – aan sommige burgers wel en aan anderen niet. De Who daarentegen geeft voorrang aan machine-readable data en kent strikte regels voor exclusieve overeenkomsten over datagebruik.
“Door kritisch te kijken naar welke doelen worden nagestreefd met openoverheidswetgeving en welk narratief daarbij past, kan worden gezorgd voor wetgeving die effectief waarde bevordert, vertrouwen, of soms zelfs allebei,” concludeert Balvert.
Bewuste keuzes in plaats van technische reflexen
“De open overheid moet zich afvragen voor wie ze precies ‘open’ moet zijn,” benadrukt De Jong van CGI. “Transparantie wordt pas waardevol als deze aansluit op de context van de informatievrager en als de informatie toegankelijk, begrijpelijk en betrouwbaar is.”
Dat vereist bewuste keuzes over doelgroepen en doelen. Overheden en hun leveranciers moeten expliciet bepalen welk narratief ze willen bevorderen alvorens ze systemen ontwerpen. Een helpdesk voor burgers met vragen over een hoogspanningsmast vereist een andere aanpak dan een dataset voor app-ontwikkelaars.
“Bij het inrichten van passende ondersteuning kunnen ontwerpkeuzes nadrukkelijk rekening houden met de diversiteit aan digitale vaardigheden van burgers die hiervan gebruik willen maken,” aldus De Jong. “Een open overheid vraagt om meer dan alleen technische ontsluiting; zij moet begrijpelijk, bruikbaar en afgestemd zijn op de samenleving.”
Met de gefaseerde implementatie van digitale overheidsdiensten hebben overheden en leveranciers de kans om transparantie werkelijk betekenisvol vorm te geven. Daarvoor moeten ze stoppen met het vermengen van verschillende doelen en bewust kiezen voor wie ze transparant willen zijn.
Balverts onderzoek biedt het kader om die keuzes te maken. Door te erkennen dat vertrouwen en waarde verschillende benaderingen vereisen, kunnen overheden systemen ontwerpen die écht aansluiten bij de behoeften van hun gebruikers – in plaats van te falen aan onrealistische verwachtingen die voortkomen uit conceptuele verwarring.